基于“两统筹”的审计全覆盖实施路径分析 无锡市审计局 刘燕萍 潘海刚 曹中 车媛媛
[摘要]国家审计全覆盖是党和政府对国家审计事业发展的新要求，也是国家审计机关依法履职的应有之义。本文阐述了审计全覆盖的产生背景，总结了审计全覆盖的内涵要求，剖析了当前审计全覆盖面临的主要问题与挑战，论证了审计项目统筹和组织方式统筹与审计全覆盖的关系，提出了基于“两统筹”的实施策略。
[关键词]审计全覆盖、两统筹、审计项目统筹、审计组织方式统筹
引言
审计全覆盖的提出是源于新常态下国家治理的需求，审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是国家治理体系治理能力现代化的重要保障。2013年6月，李克强总理到审计署调研时，对审计工作提出了五点要求，首次提出审计全覆盖的目标与要求。2014年10月，党的第十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“强化对行政权力的制约和监督。完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。[1]”随后，《国务院关于加强审计工作的意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件进一步深化了审计全覆盖的内涵和外延。中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记强调要拓展审计监督广度和深度，消除监督盲区。新时代，国家审计被赋予了新的定位和要求，如何真正实现审计全覆盖，领会新时代审计工作职责和使命，在国家治理体系和治理能力现代化进程中充分发挥审计监督作用，是审计机关努力探索的命题。《审计署关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的具体措施》为优化审计资源配置，推进审计全覆盖，更好发挥审计监督作用提出了路径参考。
一、审计全覆盖存在的问题与挑战
国家审计全覆盖是指国家审计机关对于纳入法定审计对象和范围的事项，在一定周期内实施全面的审计监督。具体来讲，就是“在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责[2]”。实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。在落实审计全覆盖要求过程中遇到了以下挑战。
（一）审计力量不足与审计任务增长的矛盾
1.“时间紧、任务重、人手少”一直是基层审计部门的现实困境。基层审计机关的审计任务构成主要有三部分，一是年初制定的计划审计项目，二是上级统一组织审计项目，三是地方党委政府临时交办任务。审计机关按照年初计划制定要求，一般要预留50%人力保证上级统一组织审计项目高质高效完成，但在实际安排审计项目计划时，考虑到全覆盖的序时进度往往不会缩减本级自定审计项目，而审计是服务于政府决策的，地方党委政府的要求也要不折不扣的执行，一线审计人员超负荷工作成为常态。如某县区审计局现有工作人员26人，一线审计人员18人（财政财务审计13人，投资审计5人），一线审计人员实际占比61.54%，如计划五年全覆盖，财政财务审计每人每年要审计3个单位，另外，巡视巡察抽调业务骨干，党委政府临时交办任务未计入其中。审计人员数量不能满足审计全覆盖对审计力量的要求。
2.审计干部队伍结构不合理
一是年龄结构不合理，老老新新，出现断层，老审计人面临退休，新审计人还未成长起来，缺乏中坚审计骨干，如某县区33名工作人员中，年龄在50岁以上的有13人，占比39.39％；二是知识结构不合理，目前审计人员的专业背景仍是以财会为主，知识结构较为单一，而审计模式已从传统审计向多元化转变，不再是单纯的财政财务审计，而是要覆盖政策跟踪、自然资源等多领域。审计队伍结构不合理，在一定程度上影响审计项目质效，不能满足审计全覆盖对审计深度的要求。
3.审计方法和审计技术手段相对滞后
审计全覆盖的总目标基本涵盖了社会经济运行各领域，面对海量审计数据和审计信息，传统审计模式已不能满足当前大数据背景下的审计需求，审计信息化是不可阻挡的趋势，审计人员的审计方法和审计技术手段亟待提高。目前，基层审计机关的审计信息化水平不高，缺少大数据审计复合型人才，难以满足审计全覆盖信息量大覆盖面广的需求。
（二）审计盲区与重复审计的矛盾
在制定年度审计项目计划时，审计资源往往向重点领域、重点部门、重点资金、重点项目倾斜，关注有资金分配权、行政审批权的单位，资金使用量大的单位以及重点项目的建设单位，这些单位被审计频率较高，部门预算审计、专项资金审计、经济责任审计等均会优先考虑，这符合有重点地实现审计全覆盖的要求，抓住关键对重点单位进行审计监督，但是也易造成多次进点，重复审计。而对一些"清水衙门"，规模小、资金少的无权无钱单位，如群团组织，往往“被忽视”，容易出现多年未审的审计盲区。
（三）审计全覆盖广度与深度的矛盾
广度与深度是横向与纵向的不同维度，在审计资源紧张的情况下，难以兼顾全覆盖的广度与深度。审计任务重、项目多、时间紧，难免会出现现场审计时间不足，发现问题浮于表面，难以查深查透的问题。这在一定程度上也容易造成审计人员履职不到位、未发现应当发现的重大问题等风险。
二、实现审计全覆盖的必要路径两统筹
实现审计全覆盖的症结点是在“人”上。无论是审计力量不足，无法匹配审计任务，还是审计资源配置不合理，既有盲区又有重复，又或者是审计深度不够，浮于表面，这些问题归根到底还是人的问题，人少，人才少。但解决这个问题，并不能靠增加审计人员来实现，而是应当靠提高审计人员的审计质量和效率来实现。提升审计质效，不是简单的提高个人审计能力，而是应当提高审计机关整体效能。统筹融合理念是提升审计机关整体效能，进而实现审计全覆盖的有效途径。审计项目审计组织方式“两统筹”是实现审计全覆盖的必要路径。
（一）审计项目统筹
实现审计全覆盖，必须充分发挥审计项目计划引领作用。统筹制定审计项目计划是缓解审计力量不足与审计任务增加矛盾以及审计盲区与重复审计矛盾的有效路径。一是要充分发挥好政策跟踪、预算执行、经济责任审计等平台作用，加强不同类型审计项目的相互衔接和统筹融合，将多个审计事项统筹到一个审计项目，努力做到“一审多项”“一审多果”“一果多用”。二是要加强各级审计机关之间的沟通衔接，尽量避免对同一地域、同一单位、同一事项的重复审计，同时关注多年未审的审计盲区，组织实施审计项目要尽量安排同一个审计组对同一个被审计单位进行审计。
（二）审计组织方式统筹
拓宽审计全覆盖的广度与深度必须加强审计组织方式统筹。积极推进跨层级、跨专业、跨区域审计资源的优化配置，发挥整体合力。加强各级审计机关之间的上下联动和横向合作，加强审计成果共享，进而扩大审计覆盖面，从宏观层面揭示和反映体制机制制度性问题，更好发挥审计监督在推进国家治理体系治理能力现代化中的保障性作用。
三、基于“两统筹”的实施策略
统筹融合理念贯通于审计项目计划、实施、整改全过程，审计机关具体落实“两统筹”要求，实现审计全覆盖，要着重从以三个方面综合发力。
（一）内部统筹
1.统筹制定审计项目计划
一是要紧紧围绕党委政府中心工作开展融合式审计，关注年度重要政府会议、社会热点问题，充分征求审计项目计划建议，减少年中不必要的项目调增；二是要加强与上下级审计机关之间的沟通，避免重复审计浪费审计资源；三是要科学测算全年工作量，根据全覆盖序时进度安排审计项目，力求让审计人力资源发挥最大效益，涉及同一单位的多个审计项目由一个审计组统筹实施，打破处室职能界限，对全局的重点项目集中全局优势力量，实施大兵团作战。
例如，某市政府会议要求对安全生产专项资金、车联网资金等进行审计，在年初制定计划时，在本级预算执行和决算草案审计项目中融合安排部门预算执行审计全覆盖数据审计、融合开展相关专项资金审计，并同步开展市财政局局长经济责任审计，从项目的执行效果来看，一方面考虑了党委政府的中心工作，完成了党委政府交办的审计事项，另一方面也突出了“同级审”的工作任务和审计全覆盖要求。
2.建立健全审计实务导师制度、双主审制度。
（1）审计实务导师制度。参照传统的“师傅带徒弟”的培养模式，结合审计实践性强、技术含量高的特点，通过“一对一”帮带，让新同志借助老同志的工作经验，尽快解决审计实务“入门”问题，使干部教育培训具有更强的针对性和实效性。
（2）双主审制度。业务主审与大数据分析主审并行，发挥各自优势，也可以更好做到现场审计与非现场审计的统筹融合，通过大数据分析，发现表象问题，再现场核查，根据经验精准发力，查深查透。
3.加快推进审计信息化建设
一是加大对被审计单位的数据采集力度，形成以财政为核心的纵向有深度、横向有广度的审计大数据网络。二是加强对数据的统一整理和分析，组织专门人员集中开展跨层级、跨地域、跨行业的常态化分析，变抽样审计为全部样本审计，以大数据审计为中心，应用“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”的数字化审计模式，将分析结果用于审计项目计划与实施。三是要通过举办计算机青年干部培训班等方式，培养审计信息化人才，组建大数据分析团队，为在重大项目中开展大数据分析提供人才支撑。
（二）上下统筹
一是制定项目计划时量力而行，留足工作量以保证高质高效完成上级审计机关统一组织项目以及党委政府临时交办工作。政策跟踪审计、对垂管单位的审计等跨层级跨区域项目要自上而下统筹调配人力资源，既要避免重复审计，也要扫清审计盲区，拓宽审计全覆盖的广度。二是在实施统一组织项目时，要统筹安排审计工作方案，突出审计重点，强调实施节点，在实施过程中及时沟通、指导、反馈，力争从宏观层面揭示体制机制和制度性问题，加大审计全覆盖的深度，为宏观决策提供依据，更好地发挥审计监督在国家治理体系和治理能力现代化中的作用。三是加大审计成果归集整合的力度，建立互联互通的审计成果信息共享机制，对“上审下”、“交叉审”审计结果加以运用。如在同级审报告中，融合使用保障性安居工程等重大政策跟踪审计项目的相关审计成果，实现“一果多用”。
（三）内外统筹
一是要合理利用内审力量和社会审计力量。在对国有企业领导干部经济责任审计中，统筹国有企业内部审计资源，抽调内审人员参与审计项目实施，立足“以审代训”，在实践锻炼中提高内审人员的能力水平。在固定资产投资审计中，完善政府购买服务管理模式，有效发挥社会审计的专业优势。解决审计机关人力资源不足的问题，有效推进审计全覆盖。二是要统筹做好审计整改工作。审计发现问题的目的不是找到被审计单位的不足，而是促进被审计单位改进不足，统筹组织涉及同一被审计单位不同审计项目的整改回审工作，提高工作绩效，促使行政权力规范运行十分必要。要加强与纪检监察机关、巡视巡察机构等单位的协作配合，形成整改工作合力，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。
四、总结
综上，解决审计全覆盖存在的问题与挑战，“两统筹”是必要路径。审计机关应当加强审计项目统筹，加强审计组织方式统筹，从内部统筹、上下统筹、内外统筹上综合发力，统筹制定审计项目计划，最大限度实现审计资源优化配置，进而提高审计机关整体效能，拓展审计全覆盖的广度与深度，为宏观决策提供依据，促进国家治理体系和治理能力现代化。未来，审计机关应当进一步完善“两统筹”相关工作机制，在实践中进一步深化审计项目审计组织方式统筹。（无锡市审计局 刘燕萍 潘海刚 曹中 车媛媛）
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6.人民日报评论员.更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用[N].人民日报,2018-6-21(1).
[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(3)
[2]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件[OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/08/content_5021393.htm
